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3. Kontext in der Schweiz : Aktueure und Debatten

Migrationspartnerschaften : ein neuer Ansatz der Schweiz ?

Therese Liechti und Monica Budowski
p. 221-228

Volltext

Einleitung

1In den letzten Jahrenhat in der Migrationspolitik ein Perspektivenwechsel stattgefunden. Während es bislang den einzelnen Staaten oblag, für die Sicherheit der eigenen Bürgerinnen und Bürger zu sorgen, so dass Migration als eine nationalstaatliche domaine réservé gelten konnte, zielt die neue Ausrichtung hin auf eine internationale partnerschaftliche Zusammenarbeit, oder sogenannte domaine partagé. Hierbei wird Migration nicht nur als Gefahr betrachtet, sondern ihr Potential wird in den Vordergrund der Zusammenarbeit gestellt. In der Schweiz war Migration seit den 60er Jahren ein wichtiges Thema, das immer wieder zu Änderungen des Asyl- und Ausländergesetzes führte, letztmals bei der Abstimmung im Jahr 2006. Erstmals fanden Migrationspartnerschaften (MP) ins schweizerische Gesetz Eingang, in der Absicht, mit den Herkunftsländern der Migranten/innen eine bessere Zusammenarbeit im Migrationsbereich zu etablieren. Somit verfügt die Schweiz heute über ein gesetzlich verankertes Instrument, welches die Aussen-, die Innen- und die Entwicklungspolitik mit einschliesst. Ziel dieses Artikels ist es, einerseits die Entstehung des Gesetzes, sowie andererseits die Ziele und Inhalte der neuen Migrationspartnerschaften aufzuzeigen.

Die Entstehung des Artikels 100 AuG zu Migrationspartnerschaften

  • 1 Bundesamt für Flüchtlinge, Arbeitsgruppe eingesetzt für weitere Fortschritte im Migrations- und Rüc (...)

2Die Schweiz hat im Migrationsbereich in den letzten Jahren verschiedene neue Instrumente, wie beispielsweise die Rückkehr- und Strukturhilfe, entwickelt. Dennoch stellte der schweizerische Bundesrat im Jahr 2003 fest, dass die Schweiz bei der Ausgestaltung der Migrations- und insbesondere der Rückkehrpolitik innen- und aussenpolitisch an ihre Grenzen stiess, insbesondere, was die Zusammenarbeit mit den Herkunftsländern von abgewiesenen Asylsuchenden anbelangte1.

3Vor diesem Hintergrund wurde 2003 eine Standesinitiative mit dem Ziel eingereicht, den Bundesrat zu verpflichten, jegliche Hilfe an Staaten einzustellen, welche sich bei der Rückführung ihrer Staatsangehörigen nicht kooperativ verhielten2. Die Idee wurde aufgenommen und fand Eingang in den Art. 77 AsylG, welcher vom Nationalrat in der Sondersession im Mai 2004 angenommen wurde.

  • 3 Interdepartementale Arbeitsgruppe „Aussenpolitik im Migrations- und Rückkehrbereich“, Schlussberich (...)

4Gleichzeitig gab der Bundesrat 2003 einen Bericht in Auftrag, um Wege und Mittel zu suchen, wie aussenpolitische Instrumente für eine migrationspolitische Gesamtstrategie nutzbar gemacht werden könnten3.

  • 4 Ibid., S. 13.
  • 5 C. De Matos und D. Efionayi-Mäder, „Begriffsentstehung, Definition und Ausrichtung von Migrationspa (...)

5In diesem Bericht der IDAG (Interdepartementale Arbeitsgruppe) Migration tauchte erstmals der Begriff der Migrationspartnerschaften auf. Dort heisst es : „Längerfristiges Ziel der Schweiz muss es sein, mit den Herkunfts- und Transitstaaten von Migrantinnen und Migranten Migrationspartnerschaften zu etablieren. Migrationspartnerschaften streben nach einem ausgewogenen und fairen Interessenausgleich bei Problemstellungen, welche den beteiligten Staaten durch Ein-, Aus-, und Rückwanderung entstehen.“4 Gemeinsam erarbeiteten das Bundesamt für Migration (BFM) und das Eidgenössische Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA) daraufhin einen Gesetzesentwurf, welcher schliesslich im neuen Ausländergesetz (AuG) in Art. 100AuG, der am 1.1.2008 in Kraft trat, festgehalten wurde und der Artikel 77 AsylG ersetzte. Parallel zu diesen Entwicklungen begann sich die Schweiz vermehrt im Internationalen Migrationsdialog zu engagieren. Als erfolgreiches Beispiel hierfür ist die „Berner Initiative“ zu nennen, welche zur Annahme der Internationalen Agenda für Migrationsmanagement (IAMM) durch 120 Länder führte. Deren Ziel ist es, die staatliche Zusammenarbeit in Migrationsthemen zu stärken5.

Abbildung 1 : Einflüsse auf die gesetzliche Verankerung von Migrationspartnerschaften

Abbildung 1 : Einflüsse auf die gesetzliche Verankerung von Migrationspartnerschaften

Quelle : nach T. Liechti.

Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer (AuG) vom 16. Dezember 2005

6Das Konzept der Migrationspartnerschaften wurde schliesslich im neuen Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer (AuG) (siehe Rahmentext).

Art. 100 Internationale Vereinbarungen

1 Der Bundesrat fördert bilaterale und multilaterale Migrationspartnerschaften mit anderen Staaten. Er kann Abkommen abschliessen, um die Zusammenarbeit im Migrationsbereich zu stärken sowie die illegale Migration und deren negative Folgen zu mindern.

2 Der Bundesrat kann mit ausländischen Staaten oder internationalen Organisationen Vereinbarungen abschliessen über :

a. die Visumpflicht und die Durchführung der Grenzkontrolle ;

b. die Rückübernahme und den Transit von Personen mit unbefugtem Aufenthalt in der Schweiz ;

c. die polizeilich begleitete Durchbeförderung von Personen im Rahmen von Rückübernahme- und Transitvereinbarungen einschliesslich der Rechtsstellung von Begleitpersonen der Vertragsparteien ;

d. die Frist bis zur Erteilung der Niederlassungsbewilligung ;

e. die berufliche Aus- und Weiterbildung ;

f. die Anwerbung von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern ;

g. grenzüberschreitende Dienstleistungen ;

h. die Rechtsstellung von Personen nach Artikel 98 Absatz 2.

3 Bei Rückübernahme- und Transitvereinbarungen kann er im Rahmen seiner Zuständigkeiten Leistungen und Vorteile gewähren oder vorenthalten. Er berücksichtigt dabei die völkerrechtlichen Verpflichtungen sowie die Gesamtheit der Beziehungen der Schweiz zum betroffenen Staat.

4 Die zuständigen Departemente können mit ausländischen Behörden oder internationalen Organisationen Abkommen über die technische Durchführung von Vereinbarungen nach Absatz 1 treffen.

Quelle : Bundesversammlung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer, 2005, http://www.admin.ch/​ch/​d/​ff/​2005/​7365.pdf (Zugriff am 29.08.2007).

  • 6 T. Liechti, Migrationspartnerschaften : ein neuer Ansatz der schweizerischen Migrationspolitik ?, L (...)
  • 7 Internationale Organisation für Migration, Migrationspartnerschaften : Eine Bestandesaufnahme, Bern (...)

7Aus den wenigen schriftlichen Dokumenten, in welchen Migrationspartnerschaften erwähnt sind, wird ersichtlich, dass der Gesetzestext Raum für eine unterschiedliche Auslegung der oben genannten Kriterien und auch Inhalte zulässt. Dieses mehrdimensionale Verständnis wurde im Sinne einer Bestandesaufnahme mittels sechzehn Leitfadeninterviews mit verschiedenen Exponenten/innen6 innerhalb der schweizerischen Bundesverwaltung untersucht, welche mit dem Konzept der Migrationspartnerschaften befasst sind7. Im Folgenden werden die möglichen Inhalte und Ziele von Migrationspartnerschaften aus Sicht der befragten Experten/innen aufgezeigt.

Migrationspartnerschaften

8Migrationspartnerschaften sind noch immer erst im Aufbau begriffen und unterstehen einem dynamischen Prozess. Konkrete Ziele, Inhalte und mögliche Vorgehensweisen befinden sich im Stadium der Diskussion und/oder einer ersten Umsetzung. Im Gespräch mit verschiedenen Exponenten/innen der schweizerischen Bundesverwaltung kristallisierten sich folgende Merkmale von Migrationspartnerschaften heraus (siehe Abbildung 2) :

91. Die Art der Zusammenarbeit mit Herkunfts- und Transitländern

102. Die Idee, ein effektives Instrument zur Steuerung der Migration zu schaffen

113. Die interdepartementale Zusammenarbeit als Voraussetzung einer internationalen Zusammenarbeit.

Abbildung 2 : Merkmale von Migrationspartnerschaften

Abbildung 2 : Merkmale von Migrationspartnerschaften

Quelle : T. Liechti, Migrationspartnerschaften : ein neuer Ansatz der schweizerischen Migrationspolitik ?, Fribourg, Lizentiatsarbeit, Departement Sozialarbeit und Sozialpolitik, Universität Fribourg, 2007, S. 97.

1. Die Art der Zusammenarbeit mit Herkunfts- und Transitländern

12Die Idee von Migrationspartnerschaften ist es, mit möglichen Partnerländern in einem gleichberechtigten Dialog Lösungen für migrationsspezifische Themen zu finden, welche für alle Beteiligten eine „win-win“ Situation darstellen. Diese Grundhaltung sollte nicht darüber hinwegtäuschen, dass jeder der Partner versuchen wird, seine eigenen Interessen zu verfolgen. Die Schweiz wurde sich dabei der Tatsache bewusst, dass sie auf internationaler Ebene über zu wenige Druckmöglichkeiten verfügt, um ihre eigenen Interessen einseitig durchzusetzen. Aus diesem Grund ist sie auf die Bereitschaft zur Kooperation ihrer Partnerländer angewiesen. Bevor allerdings der Aufbau einer Migrationspartnerschaft in Betracht gezogen werden kann, müssen bereits bedeutsame Beziehungen zu einem möglichen Partnerland bestehen. Zudem muss das Partnerland über einigermassen verlässliche Verwaltungsstrukturen und eine stabile Situation im eigenen Land verfügen. Innerhalb der Schweiz ist nebst migrationspolitischen und departementsübergreifenden Interessen auch die Frage nach Möglichkeiten der Finanzierung von grosser Bedeutung. Es muss geklärt werden, welches Departement in welchem Rahmen finanzielle Mittel für den Aufbau von Migrationspartnerschaften zur Verfügung stellen kann.

2. Instrument zur Steuerung der internationalen Migration

  • 8 S. Castles, „The Factors that Make and Unmake Migration Policies“, International Migration Review, (...)

13Weiter stellt sich die Frage, welche Migration wie gesteuert werden soll. Im Migrationsdiskurs wird häufig zwischen erwünschter und unerwünschter Migration unterschieden. Erwünscht sind aus der Sicht der Aufnahmeländer vor allem hochqualifizierte Arbeitskräfte, als unerwünscht werden schlecht qualifizierte Menschen betrachtet, bei welchen in erhöhtem Mass Befürchtungen bestehen, sie könnten den Sozialstaat stärker belasten oder durch einen illegalen Aufenthalt die Kontrolle des Staates untergraben. Die Kategorien „erwünscht“ und „unerwünscht“ sind somit Schlüsselkategorien, die entscheidend zur Beantwortung der Frage beitragen, ob Migration im Aufnahmeland als Chance oder Gefahr wahrgenommen wird und wie sie gesteuert werden soll8. Dementsprechend vielseitig sind auch die möglichen Ziele und Inhalte von Migrationspartnerschaften. Im Sinn einer stärkeren Kontrolle besteht ein klarer Wunsch nach gezielter Steuerung von Migration. Dies beinhaltet effektive Rückkehrmöglichkeiten von abgewiesenen Asylsuchenden, die Prävention von irregulärer Migration und Capacity Building im Migrationsmanagement des Partnerlandes. Migrationspartnerschaften zeichnen sich dadurch aus, dass sie nicht nur stärkere Kontrollen zum Ziel haben, sondern auf ein grundsätzlich positiveres Bild von Migration und deren Potential für die Entwicklung eines Landes fokussieren. Auch die Anwerbung von hochqualifzierten Personen kann für die Schweiz von migrationsspezifischem Interesse sein. Andere erwähnte Inhalte von Migrationspartnerschaften konzentrieren sich auf das Partnerland selber und umfassen unter anderem die Linderung der Armut und die Förderung des Zugangs zu Bildung. In Anbetracht dieser vielseitigen, möglichen Ziele von Migrationspartnerschaften ist innerhalb der schweizerischen Bundesverwaltung noch kein klarer Konsens ersichtlich. Je nachdem, ob der Fokus auf die „unerwünschte“ (im Sinne von vermehrter Kontrolle) oder die „erwünschte“ Migration (im Sinne von Migration als Entwicklungsfaktor) gerichtet wird, können die Zielsetzungen divergieren.

  • 9 Zwischen EU-/EFTA Staaten und der Schweiz gelten besondere Bestimmungen. Die Etablierung von Migrat (...)
  • 10 Interdepartementale Arbeitsgruppe, op. cit., S. 17–18.

14Von Seiten der Partnerländer wird als prioritäres Interesse die Möglichkeit des Zugangs zum legalen Arbeitsmarkt in der Schweiz vorgebracht. Der Bericht der IDAG Migration kommt im Jahr 2004 zum Schluss, dass in naher Zukunft keine Änderung bezüglich der Zulassung zum Arbeitsmarkt anzustreben sei. Das duale Zulassungssystem sei fortzuführen, durch die Personenfreizügigkeit mit der EU nehme die Steuerungsmöglichkeit des Bundes markant ab, und eine legale Öffnung für beruflich wenig qualifizierte Personen aus Drittstaaten9 setze falsche Signale und schaffe unerwünschte Anreize.10 Grundsätzlich ist auch für die Migrationspartnerschaften keine Neuerung dieser Ausrichtung in Sicht. Zur Diskussion stehen allenfalls begrenzte Aus- und Weiterbildungsangebote, beschränkte Aufenthalte für Stagiaires oder eine besondere Form des Saisonnierstatus, welche den Partnerländern angeboten werden könnten. All diese Vorschläge klammern einen langfristigen Zugang zum Arbeitsmarkt und somit zu vielen Systemen der sozialen Sicherung aus. Es sind keine Anzeichen ersichtlich, die dafür sprechen würden, dass das duale Zulassungssystem der Schweiz durch das Konzept der Migrationspartnerschaften grundsätzlich geändert würde.

3. Interdepartementale Zusammenarbeit

  • 11 Interdepartementale Leitungsgruppe Rückkehrhilfe (ILR), Review der bisherigen Rückkehrhilfeprogramm (...)

15Die interdepartementale Zusammenarbeit innerhalb der schweizerischen Verwaltung im Bereich der Migrationspolitik ist eine Voraussetzung und zugleich der Schlüssel für einen erfolgreichen Aufbau von Migrationspartnerschaften. Seit mehreren Jahren bestehen verschiedene Gremien der interdepartmentalen Zusammenarbeit im Migrationsbereich. 1998 wurde die Interdepartementale Arbeitsgruppe für Migrationsfragen (IAM) gegründet, in welche alle Departemente Einsitz nehmen. Ein 2005 eingesetzter und vom BFM und dem EDA ko-präsidierter IAM-Ausschuss „Fokus Migration“ plant und koordiniert unter anderem die Strategien in Bezug auf Migrationspartnerschaften. Die „Interdepartementale Leitungsgruppe Rückkehrhilfe“ (ILR) ist im Bereich der Förderung der Rückkehr das Koordinations- und Steuerungsorgan zwischen dem BFM und der DEZA. Das Grundkonzept (Rückkehrberatung, Projekte in der Schweiz (Ausbildung), individuelle Rückkehrhilfe und Strukturhilfe im Herkunftsland) wurde 1993 ausgearbeitet und 1998 institutionalisiert11.

16Erst durch die interdepartementale Zusammenarbeit kann ein kohärenteres Auftreten der Schweiz gegenüber dem Partnerland gefördert werden. Zudem werden so die Möglichkeiten erweitert, dem Partnerland ein interessantes Verhandlungsangebot machen zu können.

  • 12 Organisationsverordnung für das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement, http://www.gesetze.c (...)
  • 13 Interdepartementale Leitungsgruppe Rückkehrhilfe (ILR), Beitrag der ILR zu Migrationspartnerschafte (...)

17Als erstes Pilotprojekt wird gegenwärtig eine Migrationspartnerschaft mit dem Westbalkan (Kosovo, Bosnien und Herzogowina, Serbien) aufgebaut. Die grundsätzliche Zuständigkeit dafür liegt beim BFM12. Voraussetzung für das Konzept der Migrationspartnerschaften ist ein bereits bestehender migrationspolitischer Dialogprozess, welcher in diesem Fall vorhanden ist, da der Westbalkan seit Mitte der 90er Jahre ein Schwerpunkt der schweizerischen Aussenpolitik ist. Das Pilotprojekt läuft bis zum Jahr 2009, eine Verlängerung ist möglich13. Weitere mögliche Migrationspartnerschaften mit Nigeria und dem Maghreb werden zurzeit geprüft.

Schlussbemerkungen

18Migrationspartnerschaften haben zum Ziel, die Interessen der beteiligten Akteure bei der Steuerung von Migration zu einem gleichberechtigten Ausgleich zu führen. Eine gut funktionierende interdepartementale Zusammenarbeit innerhalb der Schweiz erhöht die Chancen, einem Partnerland attraktive Angebote unterbreiten und somit den Erfolg von Verhandlungen steigern zu können. Auf der aussenpolitischen Ebene bestehen sowohl seitens der Schweiz wie auch des Partnerlandes (gesetzliche) Schranken, welche dem gegenseitigen Entgegenkommen Grenzen setzen. Dies wird besonders deutlich in Bezug auf die Möglichkeit eines legalen Zugangs zum schweizerischen Arbeitsmarkt, der von den Partnerländern zwar gefordert, aber in naher Zukunft von der Schweiz nicht angestrebt wird. So scheinen sich durch Migrationspartnerschaften auf den ersten Blick keine tiefgreifenden Veränderungen gegenüber der bisherigen Migrationspolitik abzuzeichnen. Der zweite Blick jedoch widerlegt diese Beobachtung. Während noch im Jahre 2003 die Idee bestand, die Herkunftsländer durch Streichung von Entwicklungsgeldern zur Kooperation zu zwingen, hat die Schweiz mittlerweile erkannt, dass sie dafür über zuwenig Macht verfügt. Sie kann nur durch Einbezug der Interessen der Partnerländer zu längerfristigen Lösungen kommen. Eine weitere Veränderung besteht darin, dass die Debatte um Migrationspartnerschaften dazu geführt hat, dass die verschiedenen Aspekte der Migration bewusster miteinander verknüpft und in ihrer Komplexität ganzheitlicher angegangen wurden. Konkret bedeutet dies, dass versucht wird, nicht nur die Gefahren, sondern auch die Chancen von Migration stärker in politische Überlegungen mit einzubeziehen.

19Erst die konkrete Umsetzung mehrerer Migrationspartnerschaften und deren Weiterentwicklung werden zeigen, ob sich dieses Instrument für eine verbesserte Steuerung der Migration langfristig bewährt, ob es eventuell zu innerstaatlichen Veränderungen führt und für alle Akteure, d.h. die Schweiz, das Partnerland und die Migranten und Migrantinnen, einen echten Mehrwert darstellt.

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Bibliografie

Bibliographie

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Anmerkungen

1 Bundesamt für Flüchtlinge, Arbeitsgruppe eingesetzt für weitere Fortschritte im Migrations- und Rückkehrbereich, Medienmitteilung, 16. April 2003, http://www.ejpd.admin.ch/ejpd/de/home/dokumentation/mi/2003/2003-04-160.html (Zugriff am 16.07.2007).

2 Standesinitiative 03.304, Asylgesetz. Teiländerung, http://www.parlament.ch/d/cv-geschaefte?gesch_id=20030304 (Zugriff am 04.03.2008).

3 Interdepartementale Arbeitsgruppe „Aussenpolitik im Migrations- und Rückkehrbereich“, Schlussbericht der IDAG Migration, Bern, 2004.

4 Ibid., S. 13.

5 C. De Matos und D. Efionayi-Mäder, „Begriffsentstehung, Definition und Ausrichtung von Migrationspartnerschaften in der Schweiz“, in Internationale Organisation für Migration (Hg.), Migrationspartnerschaften : Eine Bestandesaufnahme. Darstellung des Begriffs im internationalen und schweizerischen Kontext, Bern, Internationale Organisation für Migration (IOM), 2007, S. 36.

6 T. Liechti, Migrationspartnerschaften : ein neuer Ansatz der schweizerischen Migrationspolitik ?, Lizentiatsarbeit, Fribourg, Departement Sozialarbeit und Sozialpolitik, Universität Fribourg, 2007.

7 Internationale Organisation für Migration, Migrationspartnerschaften : Eine Bestandesaufnahme, Bern, Internationale Organisation für Migration (IOM), 2007.

8 S. Castles, „The Factors that Make and Unmake Migration Policies“, International Migration Review, Nr. 3, 2004, S. 861.

9 Zwischen EU-/EFTA Staaten und der Schweiz gelten besondere Bestimmungen. Die Etablierung von Migrationspartnerschaften betrifft Drittstaaten.

10 Interdepartementale Arbeitsgruppe, op. cit., S. 17–18.

11 Interdepartementale Leitungsgruppe Rückkehrhilfe (ILR), Review der bisherigen Rückkehrhilfeprogramme der ILR : Teil I, Bern, Bundesamt für Flüchtlinge ; Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit, 2003.

12 Organisationsverordnung für das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement, http://www.gesetze.ch/sr/172.213.1/172.213.1_005.htm (Zugriff am 4.04.2008).

13 Interdepartementale Leitungsgruppe Rückkehrhilfe (ILR), Beitrag der ILR zu Migrationspartnerschaften Schweiz-Westbalkan : Strategiepapier 2007–2009 Kosovo, Bosnien und Herzegowina, Serbien, Bern, Bundesamt für Migration ; Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit, 2007.

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Abbildungsverzeichnis

Titel Abbildung 1 : Einflüsse auf die gesetzliche Verankerung von Migrationspartnerschaften
Abbildungsnachweis Quelle : nach T. Liechti.
URL http://sjep.revues.org/docannexe/image/347/img-1.png
Datei image/png, 36k
Titel Abbildung 2 : Merkmale von Migrationspartnerschaften
Abbildungsnachweis Quelle : T. Liechti, Migrationspartnerschaften : ein neuer Ansatz der schweizerischen Migrationspolitik ?, Fribourg, Lizentiatsarbeit, Departement Sozialarbeit und Sozialpolitik, Universität Fribourg, 2007, S. 97.
URL http://sjep.revues.org/docannexe/image/347/img-2.png
Datei image/png, 67k
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Zitierempfehlung

Papierversionen:

Liechti, T., Budowski, M., 2008. Migrationspartnerschaften : ein neuer Ansatz der Schweiz ?. Schweizerisches Jahrbuch für Entwicklungspolitik 27 (2) : 221-228. Genf : The Graduate Institute

Online-Version

Therese Liechti und Monica Budowski, « Migrationspartnerschaften : ein neuer Ansatz der Schweiz ? », Schweizerisches Jahrbuch für Entwicklungspolitik [Online], 27-2 |  2008, Online erschienen am: 31 Mai 2010, abgerufen am 28 März 2017. URL : http://sjep.revues.org/347

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Autoren

Therese Liechti

Lic. phil., Lehrstuhl Sozialarbeit und Sozialpolitik, Universität  Freiburg.

Monica Budowski

Prof. Dr., Lehrstuhl Sozialarbeit und Sozialpolitik, Universität  Freiburg.

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Urheberrechte

© The Graduate Institute

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